《日本政策评估法》评析

时间:2024-05-21 人气:

摘 要:新公共管理主义借鉴企业管理的经验,以提高政府工作效率为目的,对推动政府体制改革有重要意义。日本以“新公共管理”为导向进行了行政改革,采取了多项改革措施显有成效。政策评估制度就是其中力度最大,影响最显著的措施之一。《日本政策评估法》体现了新管理主义重效率、重绩效等要点,其实施也取得了一定的成效,对我国政策评估制度的建立有借鉴意义。

关键词:日本;政策评估;新管理主义

上世纪七十年代末以来20世纪70年代末以来,美国、英国、日本等多个西方发达国家在公共管理领域开展了行政改革运动,被称为“新公共管理”(New Public Management)运动。新公共管理理论借鉴企业管理的经验,以提高政府工作效率为目的,对推动政府体制改革有重要意义。日本社会长期存在着官员腐败、官商勾结现象,上世纪九十年代 ,田中角荣、竹下登、金丸信等所涉及的舞弊震惊了日本社会各界,加上长期的经验低速和严重的政府财政赤字,政府的公信力受到了质疑,改革官僚赖以储存的权力结构,加强政府透明度,挽回政府信誉刻不容缓。正是在此背景下,日本以“新公共管理”为导向进行了行政改革,采取了多项改革措施显有成效。政策评估制度就是其中力度最大,影响最显著的措施之一。其经验值得我们学习和借鉴。

1 日本政策评估法的立法背景

在日本实施政策评估制度之前,日本各级政府官僚作风严重,政策制定过程存在很多问题,如政策规划部门僵化、政策实施效率低下且不透明,政策决策过程封闭性严重,政策评估与反馈机能差。为改变这一局面,日本循序渐进地推行了政策评估制度。

1998年6月《中央部委重整基本法》(《中央省庁等改革基本法》)生效,日本公共部门开始了严肃的改革。尽管该法囊括了行政改革的方方面面,政策评估作为了政府改革的主要工具之一。该法要求加强基于社会经济状况变化的客观政策评估功能,确保评估结果在政策中得到充分体现,并对政策评估的评估主体、评估对象和评估结果的公开等等作出了规定。为贯彻中央部委重整基本法的精神,总务部于2001年1月制定了《政策评估标准指南》,鼓励各部委对其政策、节目和项目进行测试,明确规定了三种政策评估方法:项目评估、绩效评估和综合评估。从此日本政府的政策评价制度建设拉开了序幕。通過一段时间的审查,总务部又于同年6月拟定了《日本政策评估法》,并于2001年经日本国会(Diet)通过。该法将政策评估和评估结果的公布法律化、强制化。

2 新公共管理主义的七大要点

克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)将新公共管理主义归纳为七大要点,即:

(一)专业化管理(Professional Management)

在公共政策领域推行专业化管理,放手让官员从事管理服务工作,“由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制”。

(二)绩效标准(Performance standards)

实施严格的绩效管理的标准和衡量指标。政府应实施明确的绩效目标控制,并且要依据绩效目标对完成目标的情况进行衡量与评估。新公共管理强调目标、意图和进展指数的明确,提倡确立目标并设定绩效标准,认为”委以责任需要明确描述目标;提高效率需要牢牢盯住目标”。

(三)重视产出控制(Output Controls)

倡导“由输入型控制和官僚化管理转型为重视以量化业绩指数测量的产出型控制”

(四)分权(Decentralization)

公共部门内部由聚合性管理趋向分权式管理。新公共管理倡导由统一管理模式转型为分权式管理,让管理者能够享有一定的灵活管理权力。

(五)鼓励竞争(Competition)

“竞争是减少成本和实现更高目标的关键所在”,新公共管理主义鼓励公共部门增强自身的竞争力,引导公共部门通过公开招标程序等方式降低公共部门的运营成本,减少部门之间的推诿和矛盾。

(六)运用私营部门管理经验(Private-sector Management)

新公共管理鼓励政府积极运用私营部门先进的管理经验,如与员工订立短期劳动合同、制定单位计划或业务计划、绩效协议和愿景声明等等,重视人力资源管理、强调成本--效率分析、全面质量管理等等。

(七)节约成本(Cost Reduction)

重视成本节约,提倡“花小钱办大事”“Doing more with less”,强调效率、刺激效率,这是它与传统管理方法的重大区别。

3 《日本政策评估法》的主要内容和实施效果

归根结底,追求效率是公共行政的出发点和落脚点。对效率的追求正是新公共管理主义日益在全球盛行的关键。从评估目的、评估原则到具体的各项规则,《日本政策评估法》都体现了新公共管理主义对效率、绩效管理、结果导向的追求。

(一)《日本政策评估法》的主要内容

1.评估目的

《日本政策评估法》在总则中就明确表明改善行政管理的作用、提高行政管理的效率、公共政策评估信息是该法的立法目的。该法明确规定,该法旨在规范与行政部门政策评估相关的基本事项,促进客观、严格地执行政策评估,并在政策的规划和发展中适当地反映评估结果,公开政策评估信息,从而改善行政管理的作用和效率,确保正确承担起向公众解释政府行为的责任。可见,《日本政策评估法》强调效率、强调以结果为导向、强制评估信息的公开和评估结果的运用。

2.评估原则

《日本政策评估法》在评估原则中规定,各行政部门应当在其职权范围内研究和了解政策的影响(影响是指开展或拟开展的一系列活动的影响,或者是其预期对人们生活、社会和经济带来的影响。下同)的信息,在研究的基础上,从必要性、效率、影响、该政策要求的特点等方面对政策做出评估,并在该政策的规划和正确地反映评估结果。评估应按照下文规定实施,确保评估的客观性和严肃性: 应当用适合政策特征的合理方式对政策效果进行研究,尽量进行量化分析。根据政策的特征求得并利用有相关知识和经验的人士的发现。该法还要求在预算编制和政策的规划和制定中运用评估结果。

(二)《日本政策評估法》的实施效果

从日本国内的调查结果来看,《日本政策评估法》取得了显著的效果。具体来讲,包括以下成效:第一,评估结果在政策的废改立和预算编制中得到了充分,各部委参考评估结果决定各项政策废改立和预算编制的优先程度;第二,政策图(policy diagram)在政府各部委得到了广泛运用;第三政策目标更加以结果为导向,更加强调量化测量。

据统计,2002年,日本各部委进行了共计2,436项政策评估。其中1920项(78.8%)评估结果为“很好,应继续”,450项(18.5%)为“有待改进或重新考量”,55项(2.3%)为“应中止、终止”。而到了2003年,日本各部委进行了共计5,923项政策评估。其中 3806项(89.8%)评估结果为“很好,应继续”,311项(7.3%)为(优先改进或重新考量),60项(1.4%)为“有待改进或重新考量(部分终止)”,61项为“有待改进或重新考量”,其他情况(如因外部原因被终止,0.1%),56项(1.4%)为“应中止、终止或废止”。从实施后头两年的数据对比就足以发现《日本政策评估法》的实施成果斐然。

此外,大多数部委在评估制度之后使用了政策图解。政策图解类似政策、节目和项目的层级分类,使命、愿景、战略性目标、节目和相关活动的层级。如农林渔部制定的政策图解中有5项重要目标、12项中等目标、59项政策领域,142项编号了的具体目标及相关的节目和发明。这类框架在政策评估之前日本是没有的。各类报告都表明现在各类政府机构都在使用政策图解,是当成了有效的内部沟通工具。政策目标的测评更加以结果为导向,更加量化分析。如教育与技术部曾报道,结果、绩效指数等词汇已被广泛接受和分享。总务部报导称,以量化指标制定绩效目标的比率从2002年的30%升至2003年的50%。

4 结语

日本和中国同为亚洲国家,有着相似的历史文化背景。《日本政策评估法》的实施对中国有着重要的借鉴意义。其经验值得我们学习,但是也是看到该法仍然存在不少问题。如日本学者所言,行政改革任重道远,政策评估还仅仅是个开端,但确实是一个里程碑式的开端。

参考文献

[1]娄成武,董鹏,多维视角下的新公共管理[J].中国行政管理,2016,(7):77-82

[2]汪全胜,日本的立法后评估制度及其中国的启示[J].中州学刊,2009,(5):89-92

[3]Ryo Sasaki.Evaluation in Japan, Journal of MultiDisciplinary Evaluation [EB/OL]., journals.sfu.ca/jmde/index.php/jmde_1/article/download/112/127/0, 2017-08-26/2017-09-01

作者简介

沈陵(1974-),女,汉族,重庆市合川,助理研究员,法学硕士,四川省社会科学院,研究方向:国际经济法。

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